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_几项关于土地管理重大改革的建议

2017-11-18 10:56

(中国土地学会副理事长、中国土地勘测规划院研究员 黄小虎)

一 政府管理职能与国有土地的经营职能分开

党的十六大报告指出,政府的主要职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。党的十七大进一步提出,“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。

根据中央的精神,反思我国土地管理体制,一个突出的问题,是政府既负责土地管理,又负责国有土地的经营。经营是市场主体的活动,具体到国有土地的经营,就是要保值增值,追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责,客观上使各级城市政府成了市场竞争的主体,这是我国土地管理失控,产生一系列问题的主要制度根源。我国的土地出让制,主要是借鉴香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租(即经营),分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性。这一点,我们却没有学,可以说学香港只学了一半甚至不到一半。我们这样的做法,是在社会主义市场经济尚未建立以前形成的,有其历史必然性和合理性。但随着市场经济的建立和发展,其弊端越来越明显、突出,应当成为下一步改革的重点。有些西方市场经济国家如荷兰,政府的土地管理十分严格,法律规定凡土地买卖,政府有优先购买权。同时,法律还规定,政府不得通过土地获取任何收益。政府购买土地的目的,是控制房价,解决居民的住房问题。香港和荷兰的经验表明,在成熟的市场经济体中,政府管理部门不能同时又是市场经营主体。我国城市土地国家所有,经营性土地的地租即土地收益不能取消,但获取方式必须改革。

参照国有企业改革的经验,可以考虑成立专门的国有土地公司等经济组织,把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体,按照统一的市场规则,接受政府的调控和监管。由于是国有公司,必要时也要服从国家的要求,承担一定的土地参与宏观调控的责任。

随着财税体制改革的深化,国家对土地收益的使用支出,也要严格规范,杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。

把经营土地的职能分解出去以后,各级政府就可以集中精力加强土地管理。其核心职能,一是严格实施土地利用规划,加强土地用途管制;二是平等保护各类土地产权,构建城乡统一的土地市场;三是运用土地政策,参与宏观调控。

耕地保护是土地规划和用途管制的实施,地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸,也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实,还必须加大土地督察和监察工作的力度。

至于非经营性的国有土地,例如划拨供地、低价供地等,作为土地政策参与宏观调控的手段,仍由政府负责运作。建立规范、公开、透明的程序,接受社会的监督。

二 改革国家规划体系和土地规划管理体制

(一)目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划,这些规划最终都要落在土地上,因此必须与土地规划相衔接。但是,由于各部门从自身工作需要出发,各自制定不同的土地分类标准,并分别开展相关资源调查,编制各自的地理信息系统,导致在此基础上制定的各部门规划,不能与土地规划很好衔接,在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。

有鉴于此,建议对国家规划体系作重大调整。

当务之急,是制定全国统一的土地分类标准,废止部门标准,以利各类规划与土地规划的衔接。

下一步,可借鉴世界多数国家的经验,由一个部门负责开展资源调查,并编制国家基础地理信息系统,供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查,不再编制各自的地理信息系统。

最终,要理顺国家规划体系。第一,编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容:空间布局(包括功能分区),生产力布局(包括国家重点投资项目),重大基础设施和国土整治项目,等等;第二,现行的经济社会五年发展规划,作为国家发展的近中期规划;第三,土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划,发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划,把工作重点放在编制相关专项规划上,不再编制部门的全国性规划。

以上改革如能实施并到位,将大大改变目前部门分割、地区分割的局面,是实现现代化过程中从必然王国到自由王国的一大飞跃。

(二)我国目前的土地利用规划,由政府组织编制,并允许政府按照编制程序修改规划。结果,相当多数的地方政府在规划颁布实施不久,就要求修改规划,使规划的严肃性和制约作用形同虚设。客观地看,在较长时期内,我国工业化、城市化处在起步布局阶段,不可预见的因素多,又缺乏经验,规划调整频繁的现象难以完全避免。但经过30年的改革开放,特别是近十几年城市建设的快速发展,我国的土地利用矛盾日趋尖锐,有必要对城市的扩展加以严格限制,促使政府和社会集约利用存量土地。因此建议将各级土地利用规划上升为法律,由同级人民代表大会批准颁布,政府只有实施规划的义务,没有修改规划的权力。人大制定和修改规划,要遵循科学的程序并充分发扬民主,广泛听取政府和社会公众的意见。

三 切实实现土地的统一登记

土地登记,是市场经济的基础性工作。世界各市场经济发达国家都十分重视土地登记,普遍的做法是将土地及其附着物,如房屋、树木等纳入土地登记。由于历史的原因,我国现在实行的是分别登记,房屋由建设部门登记,树木由林业部门登记等。即使是土地,也没有做到统一登记,例如林地、农地、草地分别由不同的部门登记。这种现状,给市场产权主体带来不便,甚至导致管理上的混乱,已不适应市场经济的要求。例如社会热议的物业税,要求定期对物业价值进行评估,在部门分割登记情况下,物业评估就很困难。2007年实施的《物权法》已明确要实行土地统一登记,但至今没有进展。

建议国家把土地统一登记,作为完善社会主义市场经济制度的重要抓手,和打破部门分割局面的重要突破口,提到改革日程上来。具体建议如下:

1 改革登记体制。成立专门的国家土地登记机关,把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来,实行统一登记。各部门不再负责相关登记工作。土地统一登记,也要求实行统一的土地分类标准。

2 改革地籍调查工作。为了切实保护土地产权,需要对登记信息例如土地面积、四至、建筑物及其他附着物、权属、历史变更情况等,进行调查。国外的地籍调查有两种做法,一种是由政府组织调查;一种是由产权人自行委托中介机构调查,后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长,后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作,我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如,有的地区由政府组织调查,有的地区由产权人委托调查,有的地区可两种方法并举。对委托调查的,调查结果还可由政府相关机关核查。这样,可以加快土地登记进度,早日建立覆盖全社会的国家地籍管理信息系统。

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发布时间:2017-11-18 10:56

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